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脖子都等长了 配额制何时落地

2017-12-12 10:22 来源:科技日报 瞿 剑

  国家发改委、国家能源局近日印发《解决弃水弃风弃光问题实施方案》,提出到2020年在全国范围内有效解决弃水弃风弃光问题,被认为是系统纾解可再生能源发展困境的顶层设计。其中最大亮点,就在于明确《可再生能源电力配额及考核办法》将出台。

  “配额制将出台”,国家能源局近几年屡次放话,却几经“难产”;此番再吹风,配额制是否真能落地,值得业界期待。

  标杆电价+财政补贴 红利普惠先行企业

  此前,标杆电价+财政补贴,是我国现行可再生能源政策的标准配置。

  2005年发布、2009年修正的《可再生能源法》规定,“由国务院价格主管部门”确定可再生能源的上网电价。此后,国家发改委2009年发出《关于完善风力发电上网电价政策的通知》,首次确定了全国分区域的标杆电价,并制订了各种费用分摊办法、可再生能源发展基金的管理办法等配套政策。以标杆电价+财政补贴为核心的可再生能源政策体系就此形成。

  这一体系是“相对完善的”,国内最大风电企业国电龙源一省级公司老总日前如是说。此说法其实代表了业界共识,因为其政策红利的释放使先行一步的业内企业普遍受惠。最显性的外在表现就是,整个“十二五”期间,以风电为代表的可再生能源发展的速度远超人们预期:五年间,风电装机容量和实际发电量年均增长均接近30%,风电晋升国内第三大电源,我国亦成为全球最大风力发电市场和风电装备市场。

  黄金五年过去 标配政策不再解渴

  然而,政策环境未变,宏观经济大势却变了。

  受政策刺激而猛增的风、光电源建设,“十二五”后期就已略显疲态,只不过,当时人们看到的更多是一些地方负荷消纳能力有限、外送通道规划建设滞后等等表象。等到新常态下,全社会用电量锐减的大背景降临,弃风、弃光限电也就不可避免。

  “可再生能源发展的黄金五年过去了。”上述省公司老总表示。但一时之间,先行者的脚步尚未放慢,后来人却仍接踵而至,装机增长快和电力消纳难之间的矛盾慢慢地积重难返。随着弃风限电的恶化、财政补贴的捉襟见肘,可再生能源发展的区域失衡日渐凸显,一个局部过剩、整体不足的格局形成了。

  于是,更深层次的政策适应性问题摆上桌面。显而易见,标杆电价+财政补贴的标配已不再解渴,“要更多政策资源”“要更多财政支持”,业界类似的声音渐渐增多。

  职能部门也意识到现行政策的缺陷。按国家能源局可再生能源司相关人士的表述,即其“鼓励的方向是发电侧,鼓励大家拼命建,但没有企业或部门对消纳负担起义务”。产业发展早期,消纳空间充足,矛盾不明显;现阶段消纳矛盾已经不容忽视,“我们觉得配额制到时候了”。

  出生先后次序颠倒 对现有利益格局强制介入

  新政策系统的设计标配,是配额制+绿证交易;但严格意义上,它俩并非各占半壁江山,而是配额制为主,绿证制配套。

  现实中的出生过程却相反,绿证交易制基本“顺产”,配额制极其“难产”。

  作为配套机制,绿证交易制于今年2月3日率先出台,7月1日启动可再生能源绿色电力证书自愿认购;要求半年过渡期后,2018年择机开始强制约束交易。

  配额制的推出,却阻力重重、困难多多,曾历经近10年的曲折酝酿,却仍“胎死腹中”。

  出生过程先后次序颠倒,分析人士向记者指出,源于绿证交易制度“灵活的交易方式及其带来的较低的履行成本”,使各市场主体更乐于接受;而配额制对现有利益格局的强制介入,尤其是把地方配额完成情况与省级政府政绩考核挂钩,对地方政府、尤其是东部发达省份政府“是致命的”,该分析人士说。

  华北电力大学教授、能源与电力经济研究咨询中心主任曾鸣12月8日接受采访时认为,大规模的可再生能源都集中在西部、北部,而电力负荷中心都在东部地区。实行配额制,“意味着东部地区要强制消纳更多西部过来的绿色电,用电价格就上来了。”这是东部发达省份抵触配额制的关键所在。

  这一次真的水到渠成 市场才是终极解决方案

  此次《解决弃水弃风弃光问题实施方案》再提配额制将出台,业界对之倾注了比以往更多的期待:“希望这一次真的水到渠成。”多位国内大型风电、光伏企业高层如此表示。

  曾鸣也同样十分看好“这一次”:“配额制是一种国际上比较普遍、比较成熟的促进可再生能源发展的制度,经过这么长时间酝酿,结合我国可再生能源发展的实际情况,这次应该能够落地了。”

  业界的期待中,既包括对配额指标保障下自身直接经济利益的期许,也蕴含了对配额制本身的认知落差。

  在许多风光电运营商的眼里,配额制成了可再生能源足额消纳的唯一靠山,以至于,“最终依靠”“终极解决方案”等评价的声音不绝于耳。

  对此,曾鸣表达了他作为一个学者的不同看法:可再生能源中,以风电和光伏为代表的电源最大的特征就是随机性、波动性,这对电力系统平衡产生了很大压力。在现有技术、现行市场条件下,为了更多消纳风电和光伏,用配额制这种行政手段促进可再生能源发展,从国际经验和我国国情来看,都有其合理性。

  但必须强调:“配额制只是一个过渡。”随着技术进步,未来能源互联网平台上逐步形成多能互补,各种能源发电方式都可以在市场中得到它应有的价值体现,当然也就用市场机制来最终解决问题。所以,“市场手段才是终极解决方案。”

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  配额制曾历经曲折

  配额制对“现有利益格局”的触动到底有多大,简单梳理此前其“难产”过程即可看出。

  2009年,国家能源局委托可再生能源发展中心研究和起草《可再生能源电力配额管理办法》,这是配额制出台工作的起步。

  2011年,国家能源局开始起草《可再生能源电力配额管理办法》(讨论稿),基本为配额制搭好了基础框架,诸如承担发电配额义务的主体、承担收购配额义务的主体及“将可再生能源电力消费配额指标纳入省级人民政府绩效考核体系”等关键点,均得到明确。

  2012年,国家能源局发布《可再生能源发展“十二五”规划》,在政策保障章节也用较大篇幅提及了“建立可再生能源发展目标考核制度”以及“实施可再生能源电力配额制度”,被视为配额制的一次实质性突破。

  2012—2013年,国家能源局可再生能源司和可再生能源发展中心对全国各省份应承担的配额目标进行了广泛调查和征求意见。过程中,东部经济发达大省对承担相应的可再生能源配额表现出抵触的态度。

  紧接着,2014年国家发改委主任办公会上,对此又继续加压:一是东部地区应承担更多发展可再生能源的责任,提高东部地区配额指标;二是强化电网企业承担完成配额的责任;三是配额指标分基本指标和先进指标两级进行考核。获国家发改委通过后,国家能源局又经过一轮征求意见后,即上报国务院审定。

  据知情人士透露,《办法》在上报国务院审议期间遭到某些省份地方政府的强烈反对,反对的理由是,配额制对可再生能源配额指标的强制性要求有浓重的计划强制色彩,是在搞计划经济。

(责任编辑:王蔚)

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